Cómo reordenar una Constitución
POR PEDRO SALAZAR UGARTE
Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
De cara al centenario de la Constitución de 1917, en el Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ-UNAM) hemos realizado un estudio académico que culmina con una propuesta de reforma al texto constitucional vigente en 2016 para reordenarlo y consolidarlo. La justificación de la empresa es simple: el documento actual es tres veces más extenso que el original y, lo peor; debido a las muchas reformas de las que ha sido objeto, se ha convertido en un texto desordenado, confuso, farragoso. Esto explica por qué pocos ciudadanos lo conocen y, sobre todo, porqué es tan difícil su interpretación. Ambas cuestiones son problemáticas porque las constituciones deben ser patrimonio –conocido– de todos y no sólo de los expertos en derecho.
Así las cosas, en el IIJ-UNAM, nos dimos a la tarea de realizar una revisión técnica de la constitución que hemos presentado a la opinión pública y propuesto a los poderes del Estado un año antes de que ésta cumpla 100 años. Sabemos que, como académicos, no podemos ir más lejos pero pensamos que los actores políticos podrían adoptar la idea para que el año 2017 pase a la historia como algo más que un aniversario. Eso parece urgente en el plano nacional porque todo indica que el próximo se publicará la Constitución de la Ciudad de México. Un documento que será histórico y al que le auguro mucho éxito pero que podría opacar el centenario de un documento constitucional emblemático –para todo el mundo– como lo fue la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
En caso de que los actores políticos hicieran suya la idea y de consolidar y reordenar el texto constitucional, es importante definir ¿cuál sería el procedimiento para hacerlo? Esta cuita procesal no es una cuestión menor y debe resolverse con cuidado. Propongo un recorrido en cuatro/cinco pasos para desahogarla:
a) Como resultado de un pacto político amplio –sin el cual el proyecto no tendría viabilidad– debe presentarse una iniciativa de reforma constitucional que incluya todos los ajustes que serían realizados. Esto puede encauzarse con el procedimiento ordinario que contempla la Constitución para su reforma (en el artículo 135). Es decir, formalmente, se requeriría de una votación calificada de dos terceras partes en cada Cámara del Congreso de la Unión y de la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los Estados. Después de todo se trata de una reforma técnica –profunda, sin duda, pero sólo técnica– del texto constitucional.
b) Sin embargo, dada la naturaleza de la operación, serían necesarios algunos acuerdos políticos previos y fundamentales. Para empezar deberá pactarse que, durante el proceso de ajuste constitucional, no tendrá lugar ningún cambio sustantivo al texto de la Constitución. Para decirlo con otras palabras, la reforma deberá ser exclusivamente técnica y nadie debe intentar “aprovechar el viaje” para enmendar los contenidos que hoy están plasmados en el texto constitucional. Se trata de un requisito político indispensable para que el proyecto pueda realizarse. Esto es así porque, si algún partido, gobernante o legislador intenta modificar contenidos constitucionales en el camino, se rompe la lógica que sustenta al ejercicio: se trata de la misma Constitución sólo que reordenada y consolidada.
c) Tampoco se trata de un requisito legal pero, dada la envergadura del proyecto, sería deseable que el proyecto contara con el voto de todas las legislaturas de los estados. La Constitución es el pacto de todos los mexicanos y, por lo mismo, en su revisión técnica integral debe estar presente el voto de los representantes populares de todos los Estados de la federación.
d) Una vez aprobada la “nueva/vieja” Constitución quedaría pendiente la aprobación de la Ley de Desarrollo Constitucional (que, en nuestra propuesta es una ley complementaria de la Constitución a la que irían a parar las normas constitucionales que tienen un carácter reglamentario). Esa ley, dado que su contenido proviene de la propia Constitución, debe tener la máxima jerarquía normativa. Así que, en su aprobación original, debe ser votada siguiendo el procedimiento del mismo artículo 135. Eso puede hacerse en dos momentos. Al mismo tiempo –en el mismo decreto– que la Constitución Consolidada y Reordenada (CCR); o, en su defecto, en un acto jurídico posterior.
e) Pero, en cualquier caso, para aprobar la Ley de Desarrollo Constitucional (LDC) se requiere de una norma habilitante. Es decir, una norma que prevea la existencia de esa LDC y faculte al poder reformador de la Constitución para crearla. Si se decidiera que la CCR y la LDC se aprueben juntas, entonces, la aprobación de esta norma habilitante debería ser el primer paso de todo el proceso. Si, en cambio, se opta porque sean aprobaciones sucesivas, la ley habilitante podría incluirse como un artículo transitorio de la CCR.
Es imposible saber cuál será el destino de la idea, pero el 5 de febrero de 2017 podría ser el día en el que la Constitución de 1917 recuperó forma y retomó bríos para el siglo en curso. Hacer que eso sea posible no depende de nosotros que nos dedicamos a la investigación jurídica, pero sí podría estar en la agenda de los actores que tienen la legitimidad democrática y la facultad jurídica para lograrlo. En este texto, como parte del proceso intelectual que llevamos meses realizando y con el ánimo de celebrar no sólo a la Constitución histórica sino también a la vigente, decidí compartir con los lectores de Confabulario, cuál podría ser la ruta para lograrlo. Lo que importa es que se trata de una ruta jurídicamente viable. Aunque no basta con ello porque un proceso como este tiene una dimensión política ineludible. Eso que ni qué.
*FOTO: Pluma con la que se firmó el Plan de Guadalupe en 913 y la Constitución de 1917. 31 de enero de 1917/Archivo gráfico El Nacional. Cortesía: INEHRM.
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