La Constitución de 1917: mismos retos, nuevas perspectivas
POR JORGE ISLAS
Profesor de Derecho Constitucional en la UNAM
Son Inglaterra del siglo XVII, Estados Unidos y Francia del siglo XVIII, los países a los que debemos de reconocer el mérito por haber construido un sistema político con reglas, instituciones y costumbres, en donde el ejercicio del poder público está autorrestringido, equilibrado y disciplinado, por medio de diversos mecanismos institucionales, en donde hay instancias y formas de control, fiscalización y sanción que hacen un contrapeso de responsabilidad entre los propios poderes públicos, para que éstos no incurran en abusos o acciones de gobierno discrecionales que puedan lastimar o restringir las libertades fundamentales de toda persona. A esta forma de gobernar, Montesquieu la llamó división de poderes, y la identificó como el arreglo de gobierno más propicio para que los ciudadanos ejerzan a plenitud sus derechos políticos, entre ellos el derecho a tener un gobierno responsable, transparente y eficaz, porque el poderoso es sujeto de responsabilidades y su poder siempre queda limitado por el marco de la ley.
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Estos tres modelos dieron origen a otros sistemas constitucionales en los siglos XIX y XX con sus propias características, pero esencialmente perseguían el mismo fin: hacer funcional democráticamente las instituciones del gobierno, para evitar cualquier concentración de poder abusiva que pudiese lastimar los derechos sustantivos de toda persona.
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Con la declaratoria formal de independencia, México encontró en 1821 la justificación adecuada para crear su propio sistema Constitucional, de hecho es uno de los primeros países en Latinoamérica en tener una Constitución escrita y aprobada formalmente, en la que declara su capacidad de autogobernarse con derechos, principios y sobre todo estructuras de poder muy similares a las que había adoptado la Constitución de los EUA en 1787. Sin embargo, los resultados en ambos casos han sido totalmente diferentes, lo cual nos lleva a pensar que una Constitución, para ser funcional y práctica, debe de contener otros elementos que no están relacionados únicamente con la traducción del contenido legal o institucional de otra ley, por buena que parezca. Claramente la educación y cultura del pueblo son tan importantes como la adopción de un modelo institucional adecuado, para hacer conciencia colectiva de que los gobernantes son representantes populares que pueden ser llamados a cuentas, cuando se presuman desviaciones en sus funciones de gobierno.
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En casi 230 años, los americanos sólo han tenido una Constitución que tiene 7 artículos y ha sido enmendada únicamente en 27 ocasiones. En el caso Inglés con una larga tradición constitucional de más de 800 años, ni siquiera tienen en estricto sentido una Constitución escrita. No la necesitan para hacer valer principios y derechos ciudadanos. La costumbre y un poder judicial independiente ha sido suficiente para garantizar la protección más amplia de los derechos fundamentales.
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Independientemente de las críticas y objeciones que puedan surgir de ambos sistemas, creo que nadie podría poner en duda su vigencia, eficacia y validez como referente para asegurar la protección de libertades así como la estabilidad política y funcionalidad de gobierno que han ofrecido en más de dos siglos, a pesar del sistema electoral y de partidos que mantienen a la fecha. En especial es el caso de los EUA, con todo y los candidatos tipo Donald Trump que compiten por la presidencia.
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En nuestro caso, desde que somos país independiente hemos tenido 9 congresos constituyentes y 6 constituciones diferentes. Nuestra actual Constitución que está cumpliendo 99 años, ha registrado al día de hoy 227 reformas, con 696 cambios de redacción, dando un total de 114 artículos reformados de 136, esto es el 81%. En estricto sentido estamos frente a una Constitución muy diferente a la que fue creada y aprobada en 1917. En primer término, podemos observar el engrosamiento del texto. En su versión original tenía 27 mil palabras, ahora tiene 66 mil, con artículos en donde hay disposiciones que podrían ser parte de una ley secundaría en el mejor de los casos, porque hay claros ejemplos en donde determinada regulación podría ser parte incluso de un reglamento administrativo, que nada tiene que ver con la esencia y fin de un texto constitucional.
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Al margen de la cantidad de palabras que tenga cada Constitución, lo que es realmente importante es el resultado que ofrece cada instrumento para crear un modelo que organiza, distribuye y limita apropiadamente el ejercicio del poder público, por medio de instituciones y estructuras del poder para el buen gobierno. A nuestra proclividad por reformar constantemente las leyes y de manera especial a la Constitución, debemos de agregar los conflictos políticos que han surgido antes y después de la creación de nuevos textos constitucionales. Es el caso al menos de los siglos XIX y XX, en donde la discusión constitucional fue la mejor justificación que tuvieron grupos rivales para enfrentarse política y militarmente. Es así como nacieron las hostilidades entre peninsulares y republicanos, federalistas contra centralistas, conservadores contra liberales, revolucionarios contra porfiristas, revolucionarios contra revolucionarios, dando como resultado una sociedad política polarizada, dividida y con gobiernos sin capacidades de gobernar democráticamente, porque la Constitución no ofrecía las mejores reglas de organización o bien porque siempre hemos tenido un grupo inconforme y excluido que no está dispuesto a observar y cumplir la ley, lo que dio paso a la instauración de gobiernos altamente autoritarios. Y es aquí en donde se ha borrado, por decirlo de alguna manera, a la Constitución formal, y por razones de pragmatismo político, se introdujo una Constitución material, la que con reglas no escritas reguló un sistema político que se caracterizó por la alta concentración del poder en una sola institución, dejando sin efecto alguno el principio de la separación de poderes.
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Este fue el caso del período que comprendió las múltiples presidencias de Porfirio Díaz y en el siglo XX, cuando Plutarco Elías Calles creó un nuevo sistema político, basado en la institucionalización del poder en la presidencia de la república, con el apoyo de un partido hegemónico, que no permitía la competencia electoral y en consecuencia, cancelaba toda posibilidad para las alternancias electorales y las expresiones de pluralidad y diversidad política que no compartían el ideario de la revolución.
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Por fortuna esto es cosa del pasado porque ya no existen los pilares con los que se construyó el antiguo régimen, sin embargo prevalecen los mismos retos con los que se redactó la Constitución de 1917. La necesidad de mejorar la protección de derechos de los grupos sociales más vulnerables, así como la adopción de un diseño institucional que haga más funcional, responsable y eficaz la actuación del gobierno. El reto actual, a diferencia de 1917, es hacer compatible la pluralidad política con la funcionalidad institucional.
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Al respecto hay diversas propuestas que buscan encausar un mejor modelo constitucional, que tenga nuevas reglas del juego, con nuevas instituciones, para hacer frente a los nuevos desafíos políticos, sociales y económicos de un país que requiere mejores momentos y oportunidades para su desarrollo nacional. Claramente hay un mismo fin, pero también hay diferentes maneras de buscar llegar al mismo punto.
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Identifico a 3 grupos de políticos y juristas que buscan un cambio, pero por medios diferentes. En primer lugar están los colegas que plantean la adopción de una nueva Constitución a través de un congreso constituyente. Independientemente de las virtudes de esta propuesta, veo casi imposible lograr un acuerdo mínimo entre los actores políticos para dar un primer paso en este tema. ¿Quien, cuando, cómo y cuantos integrantes conformarían al congreso constituyente? Después de responder a esta pregunta, se tendría que aclarar quien propondría el nuevo proyecto de texto constitucional, lo cual implica entre otros temas, generar un debate sobre el tipo de gobierno que tenemos. ¿Es tiempo para un sistema de gobierno como el de tipo parlamentario? Creo que contestar estas preguntas nos llevaría otros cien años, sin lograr consenso alguno, del tal manera que no veo factible la posible adopción de una nueva constitución por medio de un congreso constituyente.
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Hay un segundo grupo de destacados juristas, encabezados por el Dr. Diego Valadés que sugieren ordenar y compactar el texto constitucional, para dejar que los detalles normativos de carácter reglamentario que están hoy en la Constitución, se trasladen a otra legislación llamada Ley de Desarrollo Constitucional.
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Me parece una propuesta técnicamente viable, que puede ser procesada sin las complicaciones que supondría convocar a un congreso constituyente. Es doblemente atractiva la propuesta porque le da una nueva dimensión jerárquica a la Constitución, en donde únicamente se propone dejar los principios y disposiciones más relevantes, sin que para ello se requiera de hacer modificación alguna a los temas más sensibles que forman parte de la Constitución vigente.
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Me pregunto si no es la oportunidad para incorporar los temas pendientes de gobernabilidad que podrían ajustar y actualizar los rubros que posibiliten una mejor comunicación y coordinación entre los poderes públicos, como parte de un acuerdo que se ve estimulado por incentivos o sancionado por castigos en caso de que un poder público limite la actuación oportuna de otro poder. Este, creo, es el punto más sensible hacia el futuro. Cómo hacer funcional un sistema de gobierno plural que en la mayor parte de las veces está destinado a tener gobiernos divididos, con una alta fragmentación dentro del Congreso. Si la respuesta es a través de la compactación y reordenación de la Constitución, es una oportunidad que los actores políticos relevantes no deben dejar pasar. Pero no estoy seguro que la reordenación del texto constitucional por sí misma, sea suficiente para solventar este tema.
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Finalmente hay un tercer grupo de políticos y académicos que sugieren dar una tregua de reformas a la Constitución, y esperar a que rindan frutos las reformas más recientes para valorar hacia el futuro que debe ser o no modificado.
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Ante el inicio de festividades por el próximo centenario de la Constitución, se presenta un buen momento para reflexionar sobre el estado actual de nuestro texto político fundamental. Buena oportunidad para identificar y debatir lo que debe permanecer y lo que debe desaparecer.
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De lo que estoy convencido es que una Constitución con una amplia carta de derechos que carece de una estructura de gobierno funcional, es cualquier cosa menos una Constitución que defiende la libertad individual, los derechos colectivos y la civilidad con la que hemos resuelto pacíficamente nuestras diferencias y nuestras expectativas futuras.
