La dinámica del cambio constitucional
POR SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
Profesor investigador del CIDE
Cuando hablamos de la Constitución suponemos que existe un entendimiento compartido sobre su contenido, significado e importancia. Los datos que existen muestran que esto es una mera hipótesis. La segunda encuesta nacional de cultura constitucional (UNAM-IFE 2011) muestra que el 92.8 % de los mexicanos declara conocer “poco” o “nada” la Constitución. Otros estudios más recientes muestran resultados similares. La paradoja se impone. Estamos por celebrar el centenario de una Constitución que se ha renovado y que hoy garantiza un amplio catálogo de derechos, una división de poderes compleja y diversos mecanismos de garantía. Por el otro, ciudadanos que en su gran mayoría la desconocen, que desconfían del imperio de la ley y de sus instituciones, y para quienes los derechos son meras declaraciones sin efectos.
Comencemos entonces por el principio. Conviene explicitar qué es y para qué sirve una Constitución. Al respecto no existe una respuesta única: pacto político, reglas del juego, norma suprema, manifestación última de la soberanía popular, catálogo de derechos, espacio para diseñar el futuro. Todas estas son respuestas plausibles que muestran la complejidad que encierra una Constitución.
Desde la perspectiva del constitucionalismo moderno, una Constitución es un arreglo político y normativo que establece las bases sobre las cuales se ejerce el poder en un Estado. Contiene el catálogo de los derechos fundamentales, las reglas de acceso, ejercicio y división del poder, así como los procedimientos primarios de creación y modificación de las normas jurídicas. La mejor síntesis de lo que constituye una Constitución moderna sigue siendo el texto del artículo 16 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y Ciudadano que proclama: “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene constitución”.
Este 5 de febrero, la Constitución mexicana de 1917 cumplió 99 años. Estamos a un año de su centenario. Pocas constituciones pueden presumir esta edad que supone un largo periodo de estabilidad. Una mirada más detallada nos muestra un panorama distinto. Al filo de los años ha acumulado literalmente cientos de reformas que responden a muy diversas lógicas y propósitos; 697 artículos reformados hasta enero de 2015 según el sitio de internet de la Cámara de Diputados. Es razonable suponer que todas estas reformas han modificado radicalmente su rostro. La Constitución de 1917 es la misma y es, al mismo tiempo, otra.
Si levantamos la mirada de nuestro parroquialismo constitucional encontraremos rápidamente que un gran número de reformas no constituye una anomalía. Existe amplia evidencia de que las Constituciones se modifican continuamente en todas partes. Lo interesante del caso es observar la dinámica y profundidad del cambio constitucional en México.
Formalmente la Constitución mexicana es rígida pues para reformarla se requiere un procedimiento complejo en el que deben concurrir dos terceras partes de los votos del Congreso y la aprobación de la mayoría de los Congresos de los estados. Durante muchos años la facilidad para modificar la Constitución se explicó por el sistema de partido único. En efecto, bastaba la voluntad del Presidente para que Congreso y estados acordaran una reforma constitucional. Si esta hipótesis fuera cierta, la modificación del sistema político que llevó a que ningún partido tuviera mayoría absoluta en el Congreso habría tenido como consecuencia dificultar las reformas constitucionales. Pero sucedió todo lo contrario.
En efecto, el 70 % del total de las reformas son posteriores a 1977 y en los últimos quince años se reformaron 231 artículos constitucionales, es decir casi una tercera parte del total de reformas desde 1917. Aún no tenemos una explicación clara de este fenómeno; lo cierto es que la pluralidad política incrementó y profundizó el cambio constitucional.
Más allá del número, el efecto acumulado de la reformas, especialmente aquéllas que se dieron luego de la “transición democrática” en 1977 y del cambio de modelo económico después de 1982, ha generado una nueva Constitución. Este cambio no fue el resultado de un propósito expreso ni un acuerdo político previo, sino la consecuencia del efecto acumulado de las modificaciones (viejas y nuevas) que alteraron de manera radical la manera en que debe leerse, interpretarse y aplicarse la Constitución. Hagamos un muy breve recuento de estos cambios.
Diversas reformas fueron introduciendo en la Constitución nuevos derechos fundamentales (salud, igualdad de género, medio ambiente sano, entre muchos otros). En 2011 este proceso culminó con la modificación del artículo 1 que introdujo una concepción radicalmente distinta de los Derechos Humanos de la que existía en la Constitución de 1917 y que prevaleció durante casi un siglo. Esto implicó, como se ha dicho, un nuevo paradigma constitucional de los Derechos Humanos. A esta reforma se sumó otra –procesada independientemente– que modificó las coordenadas del mecanismo más importante de protección de esos derechos: el juicio de amparo. Esta reforma amplió de manera significativa tanto su cobertura como las reglas de procedencia y el alcance de la protección.
En materia de división de poderes el cambio también ha sido profundo. Al fortalecimiento del Poder Legislativo y sobre todo del Judicial, en especial con la creación de un tribunal constitucional en 1994 y el uso frecuente de la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional como mecanismos de defensa de la Constitución, deben sumarse los cambios en el sistema electoral y de partidos, el federalismo y el municipio, la transparencia y la rendición de cuentas.
Por si esto fuera poco, la división de poderes se ha hecho mucho más compleja con la creación de diez órganos con “autonomía constitucional”, 5 que reconfiguran el paisaje del ejercicio del poder en México y cuyas acciones van a implicar retos inéditos tanto en la arquitectura normativa y regulatoria del país como en la conformación de sectores cruciales para el futuro (telecomunicaciones, energía, competencia económica, procuración de justicia, datos personales). También se creó un nuevo tipo de leyes con aplicación a nivel nacional que modifica la manera tradicional de entender la división de competencias entre federación y estados y genera un nuevo orden federal. También se modificó el sistema electoral y, entre otras novedades, se introdujo la reelección, pieza que altera las coordenadas previas respecto de las reglas para acceder y mantenerse en el poder. El Congreso ganó mucho terreno con las reformas en detrimento del Ejecutivo y de las entidades federativas. La cereza del pastel fue la transformación del Distrito Federal en una nueva entidad federativa.
Durante mucho tiempo se dijo que, a diferencia de otras transiciones, particularmente en América Latina, una particularidad de la mexicana era que no había implicado un cambio de Constitución. Hoy podemos poner en cuestión esta afirmación. Ciertamente es debatible formalmente que tenemos una “nueva constitución”, pero también lo es que los contenidos centrales de una Constitución (derechos fundamentales, división de poderes, división del poder, federalismo, sistema electoral y mecanismos de control constitucional) han tenido cambios profundos que trastocan la manera en que tradicionalmente se habían entendido y aplicado. Así, las reglas del ejercicio del poder en México son, en muchos sentidos, nuevas.
El resultado es una Constitución que, aunque ciertamente renovada, presenta serios problemas en su articulación e interpretación. Un ejemplo de esta situación lo constituye el papel que ahora juegan los artículos transitorios, antes meras normas de acoplamiento temporal, y que ahora desarrollan elementos regulatorios sustantivos que no tienen un carácter temporal. Por otro lado, hoy no es posible entender a la Constitución sin referirse a la interpretación que de ella ha hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que va moldeando y articulando la aplicación concreta de las normas constitucionales.
Un ejercicio reciente del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM ordenó, sistematizó y simplificó el contenido de la Constitución (juridicas.unam.mx/constitucion-reordenada-consolidada//). La simple lectura de este documento, que con una excepción, no eliminó ni introdujo ningún elemento nuevo, permite una relectura de la Constitución totalmente distinta, en la que sus significados (y aún sus contradicciones) son mucho más claros. Sin duda este documento no refleja la Constitución ideal, y deja abiertos muchos debates, pero su adopción significaría la mejor forma de celebrar el centenario de la Constitución, con un texto vivo y vigente, que sigue abriendo el espacio para reinventarnos.
*FOTO: Mesa directiva del Congreso constituyente de 1917 en el Teatro Iturbide de la ciudad de Querétaro. Febrero de 1917/ Archivo gráfico El Nacional. Cortesía: INEHRM.
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