Realismo constitucional
POR JORGE CERDIO
Jefe del Departamento de Derecho, ITAM
La Constitución de 1917 cumple años y con motivo de su aniversario se escuchan voces que piden que sea reordenada o, mejor aún, sustituida por una nueva. Los que defienden una reorganización de la Constitución sostienen que el texto está saturado de materias, producto histórico de las innumerables reformas constitucionales (696 cambios constitucionales). Pero la inflación constitucional no es una simple cuestión del número de palabras sino de la cantidad de temas que regula y, sobre todo, del altísimo grado de detalle. En efecto, a lo largo de los años la Constitución ha sido el lugar para ubicar reglas y normas que en otros tiempos pertenecían a las leyes generales o a los reglamentos administrativos: desde el modo en que se llevará a cabo el procedimiento penal hasta los tipos de contratación en materia de petróleo y electricidad, en nuestra carta magna podemos encontrar un puntillismo constitucional. ¿Pero cuál es el problema con una Constitución inflada y obsesiva con los detalles? Ciertamente, el número de artículos por sí mismo no sería, en principio, un problema: existen en el mundo constituciones con textos similares al nuestro, tanto en el número de artículos (la Constitución de la India tiene 395 artículos y 98 enmiendas) como en las materias que regulan con gran detalle (la Constitución de la República Federativa del Brasil regula los días en los que los tribunales del deporte deben dictar sentencia –Art. 217, Párr. 2).
Un argumento que se suele ofrecer es que un texto tan extenso, variado y detallado es opaco al pueblo (aunque, casi por definición, la jerga jurídica es inaccesible para el ciudadano común, el derecho es un lenguaje técnico). Mediante la opacidad, un texto extenso que contiene reglas a detalle para un gran número de materias puede volverse ajeno a los ciudadanos de a pie. Siguiendo este argumento, quizás deberíamos reordenar la Constitución con el propósito de simplificarla, reducirla a algunos aspectos fundamentales, como los Derechos Humanos, la organización del poder y las reglas de cambio constitucional, por ejemplo; y así, cuidar el ancho y el fondo de la Constitución. La idea es que un texto más delgado en extensión y más general en su redacción pero al mismo tiempo más compacto y simple podría ser objeto de empatía, de identificación y, con suerte, de conocimiento por todos nosotros. Desafortunadamente, la experiencia muestra que una Constitución más esbelta y redactada en buen castellano no garantiza su cercanía a la población general. La Constitución de los Estados Unidos es un ejemplo de texto esbelto, sin grandes detalles y es, al mismo tiempo, ampliamente desconocida entre los habitantes de nuestro vecino país. En el año 2011 la revista Newsweek reveló en una encuesta aplicada a 1,000 ciudadanos estadounidenses que 44% de ellos no podía definir sus derechos fundamentales (el llamado Bill of Rights); mientras que otra encuesta realizada en el 2013 por el sitio web constitutionfacts.com muestra que también existe ignorancia acerca de la organización del poder entre los norteamericanos: 61% ignora qué artículo de la Constitución otorga facultades al congreso, 63% desconoce el número de ministros de la suprema corte o, finalmente, 57% no sabe acerca de la supremacía de las leyes federales sobre las locales. Una Constitución poco extensa en su texto, mejor organizada y sin tanto detalle no determina, por sí misma, ni su conocimiento ni, mucho menos, su adopción cotidiana por parte de los ciudadanos.
Anecdóticamente, por cierto, el texto original de nuestra Constitución de 1917 era ignorado en sus primeras décadas: la media de analfabetismo en México entre 1910 y 1921 oscilaba entre 72.3% y 66.1% de la población. ¡Es decir, para 1917 teníamos una Constitución que más de la mayoría de la población desconocía simplemente porque no sabía leer! (sería estupendo saber qué le dijo la comisión de ciudadanos que entrevistaron a los C.C. diputados redactores después de terminada la manifestación popular que les dio la bienvenida, de qué artículo novedoso conversaron o de qué aspecto del proyecto discutieron. Gracias al archivo gráfico del congreso constituyente podemos ver las caras de la comisión popular durante este encuentro, en las fotos se observan rostros que no reflejan interrogación crítica, curiosidad general, antes bien parecen los extras de una escena muda, de una pose decorativa). Y aunque para 2010 el porcentaje de la población mayor a 15 años que no sabe leer ni escribir era de 6.2% es poco probable que el resto de la población letrada conozca la Constitución en sus aspectos centrales; y por una buena razón: porque no está claro para la mayoría de los mexicanos para qué sirve, día a día la Constitución.
¿Qué diferencia hace la existencia de la Constitución, vieja o reordenada, para la vida cotidiana de nuestros conciudadanos? En la espera de una indemnización por un despido laboral, en el trámite para denunciar la desaparición de un ser querido ante el ministerio público, en el cobro del pagaré firmado y ahora incumplido o en la tramitación de un juicio sucesorio; todas estas son situaciones en las que los ciudadanos toman contacto con el Derecho, en todas ellas, también, la Constitución no se percibe ni como medio ni como solución. Ausente como está tampoco serviría de gran cosa hacerla presente por invocación –una práctica tan recurrente como inútil entre nosotros. Las demandas de juicio laboral invocan el Derecho Constitucional al acceso a la justicia, pronta y expedita sin que esto acelere un segundo la larga espera del laudo laboral, los abogados recitan la Convención Americana de los Derechos Humanos en la barandilla del ministerio público sin que esto movilice a los equipos de respuesta rápida o se eleven las chances de encontrar al culpable o, finalmente, los deudos del difunto les recuerdan a los funcionarios del archivo general de notarías, o del juzgado en turno, el derecho a la propiedad privada sin que esto los salve un ápice de una larga (larguísima) cadena de pasos burocráticos en la espera por la adjudicación de la casa familiar.
La invisibilidad de la Constitución a los ojos del ciudadano es simplemente la consecuencia de una verdad empírica: ninguna Constitución sirve a los ciudadanos si no está montada en instituciones que funcionen correctamente. El derecho a la vida y a la dignidad de las personas, al acceso a una justicia pronta, gratuita y expedita son normativamente relevantes para los casos de desaparición de personas y deben siempre ser derechos visibles a todos por su importancia. Sin embargo, el grado en que la Constitución se hace presente en esta situación es directamente proporcional al grado de existencia y funcionamiento de las instituciones: de una organización pública adiestrada para recibir las denuncias (incluidas las instalaciones y los sistemas de información), con personal apto para coordinar los esfuerzos de varias corporaciones policiacas, que operan bajo protocolos inspirados en las mejores prácticas internacionales, con un cuerpo de servidores públicos cuya aptitud de servicio y profesionalismo guía su constante actuar frente a la ciudadanía. En la medida en la que, por caso, la institución de procuración de justicia, tenga las anteriores características en esa media es que cobrará vida la constitución. Otro tanto se puede decir de cada una de las instituciones que con su actuar tocan, intervienen y actúan en la vida cotidiana de los ciudadanos, algunas son tan simples como indispensables, piénsese en los servicios de barrido y limpieza de la ciudad, en los archivos del registro civil o de la propiedad y del comercio, en la administración de las escuelas públicas. Otras, como las instituciones de impartición de justicia, son menos simples de mejorar porque son el receptáculo de las demandas sociales y de los reclamos populares –en buena medida impulsados por la desconfianza hacia las soluciones políticas y por el mal funcionamiento del sistema de partidos. El actuar de estas instituciones, eficiente y apegado a las reglas que las crearon, cumpliendo su metas en un ciclo de mejora constante, con una generación de bienes públicos de alta calidad, es una forma razonable de entender el Estado de Derecho. Es un concepto que implica repensar las relaciones desde los individuos y hacia la Constitución, implica, por caso centrar la atención en la cadena que va del pedido de turno para la consulta médica en el Seguro Popular hasta el derecho a la salud en la Constitución, implica revisar, en el medio, los reglamentos, las leyes y los códigos, incluyendo las divisiones competenciales; implica que hagamos visibles fundamentalmente a los individuos que operan y que actúan dentro de esa cadena para proveer el bien básico, que observemos sus incentivos y su conducta laboral, las actitudes que despliegan, las capacidades con que cuentan. El Estado de Derecho así concebido reclama una actitud realista hacia las normas: ellas, por sí mismas, no dicen nada, son quienes las interpretan las que les otorgan sentido, ellas, por sí mismas, no cambian la realidad de las personas, son otros individuos concernidos en el cambio los que realizan lo prescrito por las normas.
Los carros alegóricos que desfilan en la época de carnaval suelen cambiar en su atuendo año con año, toman ahora la forma de un trono real para sentar a una reina, ahora la forma de una fábrica para llenarla de obreros, ahora la de un parlamento para posar diputados; pero lo que no cambia es el vehículo que mueve la alegoría y le da soporte a la coreografía de actores. ¿Por qué creer que si cambiamos lo abstracto cambiaremos el día a día, por qué asumir que la reorganización semántica provocará un efecto simbólico tan poderoso que transformará a las personas que trabajan en las instituciones, a los modos de tratar con el público, que erradicará la ineptitud técnica y que mejorará la ética del servicio público? ¿Es que al reorganizar la Constitución causaremos mejores instituciones? No lo creo. En todo caso, quien afirma lo contrario tiene la carga de la prueba impuesta por el realismo: ofrecer los datos empíricos, las relaciones causales, las correlaciones informativas que demuestren que sólo con una nueva Constitución (reorganizada o nueva) se crearán mejores instituciones.
*FOTO: Los diputados protestan cumplir la Constitución surgida del Congreso Constituyente de Querétaro. 31 de enero de 1917/ Archivo gráfico El Nacional. Cortesía: INEHRM.
